שוק האשראי: כשהרפורמה חורגת מגבולותיה
שוק האשראי החוץ-בנקאי נמצא במשבר, אך החקיקה בנושא מתעכבת
חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים מוסדרים נכנס לתוקפו ביוני 2017 וחולל סערה בשוק האשראי החוץ-בנקאי. התקנות הנדרשות מכוחו של החוק עדיין מתעכבות בשלבי החקיקה. המשמעות היא שתחולת החוק חורגת בהרבה מכוונת המחוקק המקורית ומחייבת באופן גורף כל עוסק בתחום מתן אשראי בקבלת רישיון.
לאחר כשלוש שנים של דיונים במשרדי הממשלה וועדות הרפורמה, אישרה הכנסת את חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים), תשע"ו-2016, אשר נכנס לתוקפו ב-1 ליוני 2017. החוק זכה בפורומים כאלה ואחרים לשם "חוק הצ'יינג'ים", אולם מדובר בשם מטעה ביותר. אין המדובר בחוק המסדיר רק את ענף נותני שירותי המטבע או העוסק בפעילות אשראי מוסווית או בלתי-לגיטימית, אלא מדובר בחוק שמייצר מהפכה של ממש בתחום האשראי החוץ-בנקאי בישראל. ואולם, בעוד שהסדרת הרגולציה בתחומים אלו הכרחית ורצויה, נראה שהחוק במתכונתו הנוכחית, עלול להביא דווקא לתוצאה ההפוכה.
הבעיה מתחילה בהגדרת זהותו של נותן האשראי שנוסחה בחוק באופן גורף מאוד. על פי הגדרות החוק, כל מתן אשראי דרך עיסוק, בכל סכום שהוא ובכל מסגרת שהיא (לרבות למשל, מתן ערבות לאחר, מימון קנייה או השכרה של נכס או שירות ועוד), מחייבת קבלת רישיון (ומתן מידע נרחב במסגרת הבקשה לקבלתו), עמידה בחובות מחמירות של דיווח שוטף ותקופתי, ריתוק הון עצמי, ציות לכללי ממשל תאגידי ועוד.
המחוקק היה ער לכך כי לא ניתן לקבוע כלל כה גורף, וכי לא ניתן יהיה באמצעות כלל גורף שכזה להשיג את מטרת החוק. בהתאם, קבע המחוקק, כי לשר האוצר תהא הסמכות שבדין להתקין תקנות פטור שונות לצמצום תחולת החוק. עד כדי כך נשען המחוקק על תקנות הפטור בענין זה, עד שבדיוני ועדת הכספים הובעה העמדה כי החוק בנוסחו הנוכחי, חל גם בעל מכולת המאפשר רכישת מוצרים "בהקפה", אולם הועדה הניחה דעתה בכך ששר האוצר ודאי יפטור חנווני זה מתחולתו של החוק.
אולם, בעוד שהחוק נכנס לתוקף כבר לפני קצת יותר משנה (וקדמה לכך תקופה של יותר מ-10 חודשים החל מאישורו של החוק ועד לכניסתו לתוקף), הרי שתקנות הפטור אינן עוד בנמצא. כך, אך ביום 28 במאי 2017 (קרי, קצת יותר מ-10 חודשים לאחר אישורו של החוק ו-שלושה ימים בלבד לפני כניסתו לתוקף), פורסמה טיוטה ראשונה של תקנות הפיקוח על שירותים פיננסיים (שירותים פיננסיים מוסדרים) (פטור מחובת רישוי), התשע"ז-2017, הכוללת מספר הוראות מצומצמות ומוגבלות, שאין בהן כדי להתמודד עם האתגר שהציב החוק (בהגדרתו הרחבה). כך למשל, על פי תקנות פטור אלו, הוצע לפטור גופים מחובת רישיון רק כאשר מדובר "באופי שירות שאינו שירות פיננסי במהותו, אלא נעשה אגב עיסוק המחייב קבלת רישיון לפי כל דין". אם לא די בכך, הוצע לקבוע כי יום תחילתן של התקנות יהיה ביום התחילה של החוק. אך כאמור, טיוטה זו מצויה עדיין בהליכי דיונים וחקיקה ואין לדעת מתי יסתיימו ומה תהיה תוצאתם.
נוצר אם כן, מצב אבסורדי בו נכנס לתוקף חוק, בהיקף ובתחולה שהמחוקק עצמו כלל לא התכוון לו (ומי יוכל לטעון ברצינות כי החנווני אינו יכול עוד "לרשום בהקפה" עד שיקבל רישיון למתן אשראי?!). מן הראוי היה, כי תקנות שמשמעותן כה דרמטית תאושרנה בטרם נכנס החוק לתוקפו, ואם לא צלח הדבר- שתידחה כניסתו לתוקף של החוק עד לכניסתן לתוקף של התקנות המתאימות.
לדעתנו, משהדבר לא נעשה, ועל מנת שלא לפגוע בשוק האשראי החוץ-בנקאי, על משרד האוצר מוטלת החובה להביא לפרסומן לאלתר של תקנות הפטור, כך שישכילו ליישם את רציונל החוק ויחריגו מתחולתו משקיעים ויזמים לגיטימיים שאליהם לא התכוון כלל המחוקק במקור. כל עיכוב נוסף בפרסום התקנות, עלול להביא בסופו של דבר, לצמצום התחרות בשוק האשראי החוץ-בנקאי ולפגיעה חריפה במשק.